Blog

Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлт 2008 оноос хойш яригдаж байна. Өнгөрсөн хугацаанд байгуулсан Ажлын хэсэг гарын таван хуруунаас давж, өргөн мэдүүлсэн төсөл 7 болжээ. Бидний зэрэгцүүлэн харж буй 62 гишүүний гарын үсэгтэй төсөл 8 дахь нь бол Ерөнхийлөгчийнх 9, Зөвшилцлийн Ажлын хэсэг 10 дахь хувилбарыг санал болгоно гэсэн үг. Анзаарвал, төслүүд нэмэгдэхийн хэрээр өөрчлөх цар хүрээ улам томорч иржээ.

УИХ-ын Ажлын хэсэг төслөө, гурван парламент дамжин үзэл баримтлал боловсорсон, асар их судалгаа шинжилгээнд үндэслэсэн хэмээн хавар, зуныг дамжин сурталчилсан юм. Олон нийтээр урьдчилан хэлэлцүүлж, хүн амын 70 орчим хувийн дэмжлэг авсан, дэмжээд баталчихвал Үндсэн хуулийг өөрчлөөд л бүх зүйл сайхан болчих мэт уур амьсгалд нийгэм үндсэндээ автаад байлаа. Байлаа гэсний учир ҮХНӨ-ийн хоёрдугаар хэлэлцүүлэгт Ерөнхийлөгч УИХ-ын гишүүдийн санаачилсан төсөлд санал хүргүүлэхийн сацуу нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл давхар өргөн барьж бужигнуулчихсантай холбоотой. Үр дүнд нь ҮХНӨ жинхэнээсээ олон нийтийн анхааралд орж ирэв. Өмнө анхаарч, ач холбогдол өгөөгүй хүрээнийхэн төслүүдийг харьцуулан харж, санаа бодлоо уралдуулан идэвхтэй мэтгэлцэж эхэлсэн нь Ерөнхийлөгчийн үйлдлийн гол гавьяа байх.

Хоорондоо ялгаатай үзэл баримтлал бүхий зэрэгцсэн санал, санаачилгыг хуулийн нэг процесст оруулах нь асуудлыг мухардуулна, хууль зөрчинө, хуульгүй шийдэл рүү аваачна гэх байр суурийг хуульчид голдуу илэрхийлсэн ч асуудал төсөөлсөн шиг мухардсангүй. Хоёр төслийг уялдуулах, асуудлыг зөвшилцөх үүрэг бүхий ажлын хэсгийг УИХ-аас шуурхай байгуулж, даргаар нь Ерөнхийлөгч өөрөө ажиллав. Ерөнхийлөгчийн төслийг саналын түвшинд авч хэлэлцэнэ гэснээр хоёрдугаар хэлэлцүүлгийн өмнө олон нийтийн хэлэлцүүлэг явагдсан. Өдгөө Зөвшилцлийн Ажлын хэсэг уялдуулан нийцүүлэх ажлаа хийгээд дуусч байна.

Тэрхүү зөвшилцлөөр байгалийн баялагтай холбогдох харилцааг хэрхэн зохицуулж буй нь эрдэс баялгийн салбарынханд нэн чухал юм. Тодруулбал 6.2 дахь нэмэлт өөрчлөлт. Уншигч таны өмнө энэ заалтын 4 өөр хувилбар байна.

Дурдсан үйл явцын араас өөрчлөлт яаж явсныг хүснэгтээс харж байна. Сүүлийн хувилбар үндсэндээ хоёр төслийн монтаж болж хувирсан ба арай хал балгүй гэж үзсэнүүдээ эвлүүлсэн нь илт. Өмнө дурдсанчлан, зарчмын эрс ялгаатай төслүүд гацалгүй цааш явсан нь хоёр төслийг зэрэгцүүлэн хэлэлцэх сонирхол аль аль талд байсных юм. Харилцан дэмжих замаар хэн хэндээ хожоотой тохиролцож байгаа бололтой. Тойрч суугаад тэгвэл энийг авчихъя гэх байдлаар холиод миксердэж орхисны илрэл нь 6.2 болжээ. Эхэнд нь төрийн, нийтийн гэсэн хоёр төслийн томьёллоо эв найртай нийлүүлж, Төрийн нийтийн өмч гээд, дунд нь баахан зарчим овоолж, араас нь баялгийн сангийн тухай Ерөнхийлөгчийн санал болгосон хувилбарыг зүүжээ. Өөрчлөгдөж, дэлгэрэхийн хэрээр хуулийн нэр томьёолол техникийн хувьд улам дордсоор. Гэхдээ үүнд сатааралгүй өөрчлөлтийг бүхэлд нь харвал зөвшөөрч боломгүй эрсдэлүүд агуулгад нь нуугдаж буй нь гол асуудал юм.

Юуны өмнө, эрдэс баялгийн салбарын ил тод, нээлттэй байдлыг хангах, байгалийн баялгийн орлогоос сан үүсгэх, зүй зохистой удирдах асуудлыг нэг бүрчлэн, бүр маш тодорхой зохицуулах боломж одоогийн эрх зүйн орчинд бүрэн байгаа. Өчнөөн сан байгуулсан, одоо ч шинийг хийж болно, шаардлагатай гэвэл бие даасан хуулиар зохицуулах боломж ч нээлттэй. 2008 оноос хойш бараг Засгийн газар болгон шинээр сан байгуулж үзсэн. Зөв удирдаж чадаагүйгээс зовлон болчихсон сангууд Монголоор нэг байна. Зөвхөн эрдэс баялгийн орлоготой холбоотойг тоочвол Орон нутгийн хөгжлийн нэгдсэн сан, Төсвийн тогтвортой байдлын сан, сүүлд байгуулагдсан Ирээдүйн өв сан зэргийг нэрлэж болно. Ил тод, нээлттэй байх тухайд Эдийн засгийн ил тод байдлыг дэмжих тухай, Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай гээд хууль цөөдөөгүй. Эрдэс баялгийн салбарын ил тод байдлын тухай бие даасан хуулийн төсөл ч явж байгаа. Бас сайн дурын санаачилгын хүрээнд олборлох салбарын мэдээлллийг ил болгоод явж буй харьцангуй сайн туршлага бий. Энэ бүхэн хууль тогтоомж багадаагүйн, боломж бололцоо хязгаарлагдаагүйн илрэл юм. Асуудал байгаа бол тэр нь Үндсэн хуульд чихэж оруулаагүйд биш ердийн хуулиудын хэрэгжилт, тэдгээрийн уялдаа холбоо сул, үйл ажиллагааны хариуцлага, удирдлагын тогтолцоо муу явж ирсэнтэй л холбогдоно.

Үндсэн хуулиар байгалийн баялгийн ашиглалтыг нарийвчлан зохицуулж болохгүй гэсэн жор үгүй. Гол нь техникийн шинжтэй зохицуулалт орж ирснээр алдах, буруудах магадлал өндөрсдөг тул судлаачид, хуульчид Ерөнхийлөгчийн төслийг эрс эсэргүүцсэн юм. Процессийн зохицуулалт цаг хугацааны эрхээр нийцэхгүй болчихвол, буруу байвал, хүсээгүй үр дүн дагуулбал яах вэ? Дахиад өөрчлөх үү, Үндсэн хууль хөдлөхийг хүлээгээд суух уу гэдэг асуудал үүснэ. Ингэж өөрчилсөөр байвал цаг хугацааны дараа ердийн хууль шиг байнга өөрчлөгддөг Үндсэн хуультай болох хэрэг үү!!! Ердийн хуулиар зохицуулчих боломжтой бүхнийг Үндсэн хууль рүү чихэхийг хүлээн зөвшөөрөхгүй байхын гол үндэслэл, ноцтой шалтгаан энэ юм.

Болох болохгүйг туулаад, туршаад ирсэн бусдын туршлага ч үүнийг нотолж байна. УУХҮЯ тусгайлан ажлын хэсэг байгуулж, ҮХНӨ-ийн салбарт үзүүлэх үр нөлөөг судалжээ. Тэд 70 гаруй орны Үндсэн хууль дахь байгалийн баялгийн өмчлөл, зохицуулалтыг харьцуулаад Үндсэн хуульд одоо байгаа 6.2 дахь заалт хамгийн оновчтой тодорхойлогдсон төдийгүй уг заалтаас үүдсэн хүндрэл бэрхшээл салбарын хөгжилд тулгамдаагүй гэж дүгнэсэн байна. Улмаар уул уурхайн салбар дахь алдаа, дутагдал бүрийг Үндсэн хуульд оруулснаар хямрал руу түлхэх эрсдэл үүсч мэднэ. Байгалийн баялгийн засаглалын асуудлыг ердийн хуулиар зохицуулах нь оновчтой гэж тэмдэглэжээ.

Ажлын хэсгийн харьцуулж харсан судалгаа Байгалийн баялгийн засаглалын хүрээлэнгийн цахим хуудаст байна. https://resourcegovernanceindex.org/data/both/issue?region=global Дээрх санг өнгөцхөн шүүрдээд үзэхэд дэлхийн олон оронд ерөнхийлөн томьёолсон тунхгийн шинжтэй нь нийтлэг харагдаж байна. Ашигт малтмалыг тэгж ашиглана гэсэн зохицуулалт яг үнэндээ алга.

Асуудлын нөгөө талд Үндсэн хуульд хязгаарлагдмал, хавчигдмал функцууд оруулж ирснээр боломжийг алдах, сонголтгүй болгох үр дагавар дагуулдаг. Тодорхой, нарийвчилсан зохицуулалтын цаана боломж үргэлж хязгаарлагддаг. Байж болох олон хувилбаруудаас зөвхөн нэг л аргыг санал болгож, цор ганц замаар явах гарц руу түлхэх нь мухардал руу хөтөлнө гэсэн үг.

Яг энэ утгаар Үндсэн хуульд одоо байгаа 6.2 дахь заалтаа харвал өнгөрсөн 27 жилд эрдэс баялгийн салбарт боломжит бүх хувилбарыг туршиж үзэх эрх чөлөө олгож ирснийг ойлгоно. Асар өргөн сонголт бий болгосныг, тэр бүгдийг туршаад үзэх, алдвал засаад урагшлах, эргэж буцах боломжууд нээлттэй байгааг харна. Заавал хязгаарлуулж, чөдөрлүүлж, нэг хашаанд хашигдан байж боломжоо алдсаны дараа байгаа зүйлийнхээ үнэ цэнийг ухаарах ёсгүй юм.

Нэмж хэлэхэд одоо байгаа 6.2 заалтыг яг ямар шалтгаанаар өөрчилж, ямар үр дүн хүлээж байгааг нотолсон мэргэжлийн тооцоо судалгаа УИХ-ын болоод Ерөнхийлөгчийн төслийн алинд ч байгаагүй. УИХ-ын төслийг санаачлагчид дурдсан зарчмуудыг зааж өгснөөр баялаг тэгш, шударга хуваарилагдаж, эдийн засаг, улсын тогтвортой хөгжил хангагдана гэж дуржигнуулцгаадаг бол Ерөнхийлөгчийн хувьд заасан нөхцөлийн хүрээнд л байгалийн баялгийг ашиглая, үгүй гэвэл огт ашиглахгүй байх нь зүйтэй гэж үзэж байгаа. Уг өөрчлөлт уул уурхайн салбарт ямар үр дагавар авчрах, ард нь ямар тооцоо судалгаа байгааг хэлэлцүүлгийн үеэр асуухад ЕТГ-ын дарга З.Энхболд, Оюутолгой гэж судалгааг 10 жил хийлээ. Түүнээс үндэслээд, уул уурхайг ашиглаж суртлаа хойш тавъя гэж байгаа гэв. Улсын эдийн засаг уул уурхайгаас хараат, тэтгэх өөр судасгүй шахам байхад ЕТГ-ын даргын хариултад үнэндээ гайхсан билээ. Эдийн засгаа элгээр нь хэвтүүлэх гээгүй л бол алдаа гажуудлаа засаад урагшлахаас өөр гарц бидэнд үгүй нь гашуун боловч үнэн юм.

Төсөл санаачлагчид ямар ч судалгаа дүгнэлтүйгээр 6.2-ыг ийнхүү түмэн янз болгон өөрчилж буй нь үнэн чанартаа олон нийтэд таалагдах, дэмжигдэх түлхүүрээ болгож харсных юм. Улс төрийн бусад хүчний хувьд ч оноо авах, анхааралд өртөх арга хэрэгслээ болгож буйг хэлэлцүүлгүүд харууллаа. Уул уурхайн салбарын нэр хүнд унасан нь, популизм мандах таатай хөрс болсон нь хууль тогтоомжийн хийдэл, муу зохицуулалт, хариуцлагын сул механизмын үр дагавар. Дийлэнхдээ улстөрчдийн бодлогын сонголтоос хамаарсан. Эрдэс баялгийн орлогыг дур зоргоор, хяналтгүй зарцуулж, үр ашиггүй тараах зэргээр баялгийн засаглалыг зохисгүй удирдсан харалган бодлогынх, тэгж тоглосон эрх мэдэлтнүүдтэй хариуцлага тооцдоггүйнх. Уул уурхайн салбарыг хамгийн их будилуулж бусниулсан нь Монголын улс төр бөгөөд эдүгээ ч ҮХНӨ нэрийн дор тийм эрсдэл отож байна.

6.2-оос гадна УИХ-ын төсөлд буй 59.2 дахь нэмэлт өөрчлөлт мөн л эрсдэл агуулсан заалтын нэг юм. Орон нутаг, төрийн эрх мэдэл хоорондоо зөрчилдөх явдал сүүлийн долоо найман жил эрдэс баялгийн салбарт үргэлжилж байгаа. АМГТГ-аас олгож буй тусгай зөвшөөрөл бол Монгол улсын төрөөс, Засгийн газраас олгож байгаа тусгай эрх. Олгох механизм, тэнд алдаа гажуудал байгаа нь өөр асуудал. Засгийн газар зөвшөөрлөө олгочихоод байхад орон нутаг ажил хийлгэдэггүй, зөвшөөрдөггүй. Төр хүчгүйдэж, дунд нь аж ахуйн нэгж хохирдог. Үндсэн хуульд заасанчлан Төв засгийн газрын нэгдмэл бодлогыг алдагдуулсан ийм нөхцөл байдал үүсээд удаж байхад улам гажуудуулах эрсдэлтэй нэмэлт өөрчлөлт хуулийн төсөлд явж байгааг дэмжих нь эрсдэлтэй юм. 59.2 дахь “Сум, дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал хуулиар тогтоосон хязгаарын хүрээнд өмчийн болон татвар тогтоох эрхтэй байна” гэсэн заалт дурдсан асуудлыг улам дэврээх магадлалтай. Улмаар Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, суурь зарчимтай харшилсан ноцтой үр дагавар ч дагуулж болзошгүй юм.

Уул уурхай орон нутаг хоёрын харилцаа холдож хүйтэрсээр байгаагийн нэг том шалтгаан нь уул уурхайн үйлдвэрлэлээс орон нутаг бодит өгөөж хүртэхгүй байгаатай холбоотой. Уул уурхайгаас олсон орлогоос төсвийн дэмжлэг олгох замаар орон нутгийн эдийн засгийг сайжруулах, тэтгэх бололцоо уг нь ердийн хуулиудад бий. Хэрэгжүүлээгүй л болохоос тийм бололцоог зарим хуулиар нээсэн. Уул уурхайтай тодорхой сумдад АМНАТ-өөс хуваарилах зохицуулалтын үр нөлөөг тооцож үзэхэд орон нутгийн амьдралыг эрс өөрчлөн сайжруулахуйц том дэмжлэг харагдаж байсан. Үндсэн хуульд иймэрхүү нүд хуурсан мөртлөө үр дагаврыг бүрэн тооцож харж чадаагүй заалт шургуулахаас өмнө байгаа хууль тогтоомжоо хэрэгжүүлэхэд анхаарах ёстойн жишээ энэ юм. Тэр тусмаа асуудлын шалтгаанаа онож тодорхойлоогүй, гарцаа зөв олоогүй дутуу дулимаг өөрчлөлтийг Үндсэн хууль руу шургуулахыг зөвшөөрч болохгүй гэсэн санаа.

Үндсэн хуулиар байгалийн баялгийн ашиглалтын суурь зарчмыг зохицуулснаар салбарын хуулиар байнга оролдох, сонгууль болгоны дараа салбарыг тогтворгүйтүүлдэг явдлыг зогсооно гэж үзэх хүмүүс байна. Ерөөс тулгамдаж буй асуудлууд, алив алдаа гажиг бүхнийг гэтлэх гарц, хамгаалалтаа Үндсэн хууль гэж харж, түүнд тусгаад л асуудал цэгцэрчих мэт ойлголт нийтлэг байгаа нь хэт гэнэн төсөөлөл, дэндүү өрөөсгөл туйлшрал юм. Нийгэмд тийм хандлагыг санаатай санамсаргүй бий болгож байгааг ч бодож сэрэмжлүүштэй.

Зөвшилцлийн Ажлын хэсгээс зохион байгуулсан хэлэлцүүлгийн тав дахь нь Байгалийн баялгийн асуудлыг хөндсөн. Харамсалтай нь байгалийн баялгаа удирдахад нөлөөлөх суурь асуудлуудыг дэлгэж ярилцаагүй. Түүнийг хөгжил дэвшил болгох, иргэддээ ээлтэй ашиглах, нээлттэй ил тод байдлыг хангах, үр өгөөжийг нэмэгдүүлэх эрүүл саруул мэтгэлцээн өрнөөгүй. Бүтэн өдрийн хэлэлцүүлэг ердөө байгалийн баялаг ард түмний өмч, дундын өмч, төрийн өмч, улсын өмч, нийтийн өмч, ийм өмч байдаг, байдаггүй гэх 12 цагийн маргаан болж хувирсан. 27 жилийн өмнө ямар ч улс төр хийлгүйгээр, эрүүл саруул мэтгэлцээн өрнүүлээд, илүү шинжлэх ухаанчаар шийдчихсэн томьёолол өнөөдөр танин мэдэхүйн түвшинд хүрч унаж байгаа нь үнэхээр ухралт юм. Байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд, төрийн хамгаалалтад байна гэсэн Үндсэн хуулийн одоогийн заалтаас болж, Монголын баялаг эзэнгүйдээд, хэнд ч хамааралгүй явж ирээгүй билээ.

Дордуулсан гэх 7 өөрчлөлтийг 20 жилийн засаглалын хямралын үндсийг тавьсан гэдэг. Бүтэн харж, бүрэн хийж чадахгүй байж дутуу оромдсоны горыг нь эдүгээ улсаараа амсаж яваа. Эцэст нь ҮХНӨ дордуулсан долоогоо бүр долоогоор үржүүлж дордуулж мэдэх нь гэх болгоомжлол төрж байна. Хэт улстөржсөн уур амьсгал, үр дагавраа бүрэн тооцоогүй, алс хэтээ хараагүй нэмэлт өөрчлөлтүүд, дээр нь зөвшилцөл нэрээр ямар ч судалгаагүй зүймэл өөдөс шиг хачин сонин заалтууд шургуулж байгаа зэргээс болгоомжлол улам батжиж байна.

Өөрчилж буй зүйлийнхээ үр дагавар, хүрээ хязгаарыг бүхэлд нь урьдчилан харж чадахгүй тохиолдолд өөрчлөөгүй нь хамгийн зөв юм. Байгалийн баялгийн ашиглалтыг хөндсөн нэмэлт өөрчлөлтүүд сайхан зорилго агуулахыг хүссэн ч, саар үр дагавар авчрах эрсдэл нь дэндүү өндөр байна. Ач холбогдолгүй нэмэлт өөрчлөлтөөр нуухыг авах гээд нүдээ сохолж болохгүй. Үүнийг бид жоомоо алах гээд гэрээ шатаана гэж ярьдаг билээ.